摘要：運用大數(shù)據(jù)建設(shè)數(shù)字政府是實現(xiàn)我國地方政府治理能力現(xiàn)代化的必要探索與實踐。本文以我國地方政府大數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀為基點,梳理總結(jié)了政府在運用大數(shù)據(jù)的過程中面臨的問題與困境,提出了政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理方面的對策建議。主要應(yīng)從大數(shù)據(jù)平臺的整合交換進(jìn)度、數(shù)字化政府的公眾宣傳力度、大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺的財務(wù)支持、對數(shù)據(jù)開放主體的行政免責(zé)制、構(gòu)建政府與高校聯(lián)合培養(yǎng)的人才模式等路徑提高政府治理能力。
在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記明確提出要加快推進(jìn)信息化，建設(shè)“數(shù)字中國”“智慧社會”，同時也指出現(xiàn)有的國家治理體系和治理能力距離人民對美好生活的需要仍然有一定的差距。在未來一段時期內(nèi)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化依然是我們黨的重要工作目標(biāo)。在大數(shù)據(jù)背景下，建設(shè)強大的數(shù)字政府已經(jīng)成為新時代的必然要求，黨和政府面臨著由傳統(tǒng)治理模式向“互聯(lián)網(wǎng)+治理”的轉(zhuǎn)型與適應(yīng)。大數(shù)據(jù)改變了政府、公眾、企業(yè)的行為方式，拓展了公眾參與、輿情傳播、政務(wù)信息公開、民間監(jiān)督等渠道，為我國政府創(chuàng)造了一個新的虛擬管理場域，這個場域既存在著機會也隱含著挑戰(zhàn)。政府需提高網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)水平以滿足人民對美好生活的需求，又要建立預(yù)警機制應(yīng)對大數(shù)據(jù)帶來的網(wǎng)絡(luò)危機。因此，如何借鑒大數(shù)據(jù)在企業(yè)運行中的成功經(jīng)驗，發(fā)揮其在政府治理中的高效作用，實現(xiàn)政府整體聯(lián)動、協(xié)同管理和精準(zhǔn)服務(wù)，成為當(dāng)下關(guān)注的熱門話題，具有現(xiàn)實意義。
首先，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”方面，我國地方政府充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，將“一事、一碼、一門、一窗、馬上辦”推向數(shù)字化，足不出戶即可在網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)[1]，不僅實現(xiàn)了國家的簡政要求，而且提高了公眾的滿意度，縮減了時間成本。其次，在政府監(jiān)管方面，人工智能的出現(xiàn)實現(xiàn)了政府監(jiān)管的精準(zhǔn)化及高效率。2017年國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，明確要求各級政府建立健全公開透明的人工智能監(jiān)管體系，實行設(shè)計問責(zé)和應(yīng)用監(jiān)督并重的雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對人工智能算法設(shè)計、產(chǎn)品開發(fā)和成果應(yīng)用等的全流程監(jiān)管。數(shù)據(jù)支持下的政府監(jiān)管不僅可以通過分析已有的與監(jiān)管環(huán)境相關(guān)的眾多動態(tài)組件預(yù)測社會需求及變化，而且可以通過實時持續(xù)觀測、分析、預(yù)警和干預(yù)來控制風(fēng)險，目前已廣泛地應(yīng)用于交通業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、公共事業(yè)。最后，在數(shù)據(jù)開放共享方面，自2012年6月上海市發(fā)布國內(nèi)首個“政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”、年底廣東省又第一個推行大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略之后，我國各省地方政府已經(jīng)順應(yīng)新時代要求，自2012—2019年紛紛出臺了與大數(shù)據(jù)相關(guān)的發(fā)展計劃（見表1）。
表1 我國地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃
數(shù)據(jù)來源：筆者整理各省政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)所得
較為典型的是貴州省，該省明確判斷出公眾通過網(wǎng)絡(luò)了解政府職責(zé)及政治參與度的意愿會越來越高，這對政府提出了更高的期望。在大數(shù)據(jù)背景下，共享信息資源是新時代政府治理現(xiàn)代化的能力要求。因此貴州省政府專門成立數(shù)據(jù)組，跨部門整合地區(qū)數(shù)據(jù)，并成立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和主體庫，系統(tǒng)匯總各政府部門的權(quán)威性數(shù)據(jù)，以便及時向公眾發(fā)布，實施信息透明化，使公眾更便捷地對政府進(jìn)行監(jiān)督，尤其在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域得到了有效應(yīng)用。其他各省政府也分別應(yīng)用到各個領(lǐng)域（見圖1）。
圖1 各地政府治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用分布
數(shù)據(jù)來源：由地方政府公開數(shù)據(jù)整理所得
（一）“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”實施尚存難點
從總體上看，我國目前除了浙江、江蘇等部分地區(qū)在審批服務(wù)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面比較成熟外，多數(shù)地區(qū)政府治理與人工智能、云計算結(jié)合還是不夠緊密，仍舊存在線下重復(fù)填寫信息、多部門多次審核、網(wǎng)絡(luò)操作系統(tǒng)時常癱瘓等現(xiàn)象。
1．對大數(shù)據(jù)認(rèn)識存在誤區(qū)。
一方面，目前部分領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有認(rèn)識到大數(shù)據(jù)的重要性，或狹隘私心作怪。他們認(rèn)為如果所有行政審批程序、步驟都在網(wǎng)絡(luò)上運作，就沒有了權(quán)力尋租的機會，自己的權(quán)力將會被削弱；而且還需要雇傭?qū)I(yè)人員負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)后臺處理及操作培訓(xùn)。因此，為降低資金成本、節(jié)省開支，往往是采用“上有政策，下有對策”的方式敷衍，私下仍沿用傳統(tǒng)的審批方式。另一方面，對部分公眾來說，他們?nèi)詫W(wǎng)絡(luò)辦理持懷疑的態(tài)度，擔(dān)心在互聯(lián)網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)會泄露個人信息，安全得不到保障；而且有些年齡偏大的公眾，已經(jīng)熟悉了紙質(zhì)版填表的方式，不愿接受新事物。綜上，“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”全面推廣和覆蓋還有些困難。
2．大數(shù)據(jù)信息管理存在技術(shù)壁壘。
如果想把大數(shù)據(jù)切實運用到政府治理過程中，需要多學(xué)科背景的技術(shù)人才作支撐，其不僅要懂業(yè)務(wù)，還要有強大的數(shù)據(jù)分析能力，但是由于多種原因，這方面人才還很缺乏。而且政府的業(yè)務(wù)是復(fù)雜多樣的，每一項行政審批數(shù)據(jù)都存儲到大數(shù)據(jù)云系統(tǒng)是需要很大的存儲空間和高安全保密系數(shù)的，但是我國當(dāng)前政府在大數(shù)據(jù)方面的探索和應(yīng)用才剛剛開始[2]，并沒有很扎實的根基，隨時都可能面臨被國內(nèi)外黑客攻擊、泄露重要政府信息的威脅與挑戰(zhàn)。
（二）大數(shù)據(jù)政府監(jiān)管整合度不足
在大數(shù)據(jù)和人工智能時代，智能化程度在多數(shù)情況下遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人腦估算速度，在決策方面客觀性更突出，理性程度更高。但是由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗，許多地方政府雖然設(shè)立了數(shù)據(jù)庫管理中心，由于缺乏部門協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)整合意識，并沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)庫的作用，在亟需數(shù)據(jù)的情況下，浪費大量時間和精力查找原始數(shù)據(jù)的現(xiàn)象仍然存在。尤其是網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面輿論出現(xiàn)時，各個地區(qū)間未達(dá)到數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合聯(lián)動，雖然監(jiān)管部門也把人工智能應(yīng)用到網(wǎng)絡(luò)后臺監(jiān)控審核之中，但是仍有人工智能無法監(jiān)控的一些盲點，比如與倫理道德相關(guān)的判斷性問題，一些網(wǎng)絡(luò)黑客則會鉆政府的監(jiān)管漏洞，大肆在網(wǎng)絡(luò)宣傳不當(dāng)言論蠱惑人心[3]。省、市、縣各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，數(shù)據(jù)應(yīng)用程度不一、監(jiān)管水平高低不同、大數(shù)據(jù)管理方面又缺乏統(tǒng)一獎懲辦法，所以往往會出現(xiàn)各自為政、各建各的云系統(tǒng)平臺，缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。
（三）政府開放性數(shù)據(jù)共享效率不高
與美國、英國相比，我國政府公開的數(shù)據(jù)庫存在資料有限、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、內(nèi)容陳舊、不可復(fù)制等問題，其應(yīng)用性得不到充分體現(xiàn)。調(diào)查不同地區(qū)政府的網(wǎng)站門戶，可以發(fā)現(xiàn)存在部分?jǐn)?shù)據(jù)隨意性強、數(shù)據(jù)更新維護(hù)不及時以及主頁面覆蓋內(nèi)容不全面等現(xiàn)象。以美國為例，截至2018年7月21日，美國政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站已采用通用化標(biāo)準(zhǔn)格式開放285,795個數(shù)據(jù)集，覆蓋農(nóng)業(yè)、氣候、消費、教育、能源等16個主題領(lǐng)域，數(shù)據(jù)描述內(nèi)容包含了標(biāo)題、數(shù)據(jù)用途、參考資源、原數(shù)據(jù)創(chuàng)建日期、原數(shù)據(jù)更新日期、原數(shù)據(jù)下載鏈接、發(fā)布者、維護(hù)者及其郵箱、最新維護(hù)日期、發(fā)布者層次結(jié)構(gòu)等完備的原數(shù)據(jù)內(nèi)容；對于所開放的數(shù)據(jù)集，可以多種格式直接下載[4]。而我國在已建立的各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中，其中絕大部分平臺所開放的數(shù)據(jù)集數(shù)量不超過1000個，城建住房、社保就業(yè)、信用服務(wù)等重要領(lǐng)域主題下的開放數(shù)據(jù)較少；還有很多看似公開卻無法復(fù)制，只是可讀模式。大多數(shù)地方平臺只提供了基本的原數(shù)據(jù)，發(fā)布和更新時間、數(shù)據(jù)指標(biāo)、發(fā)布者詳細(xì)信息和聯(lián)系方式等重要條目尚待完善；對于已開放的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式不一、地址亂碼、數(shù)據(jù)值缺失等質(zhì)量問題較普遍[5]。另外在互聯(lián)網(wǎng)普及的時代，對開放主體而言，如果統(tǒng)計的數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差或牽涉到公眾隱私曝光，很有可能會迅速蔓延傳播，扭曲事實，嚴(yán)重影響政府聲譽及可信度，出現(xiàn)公共危機。為防止這些事件的發(fā)生，大部分政府會選擇不共享或少共享，由此公眾的知情權(quán)便得不到充分體現(xiàn)。
（四）政府大數(shù)據(jù)管理人才隊伍水平亟待提升
隨著人工智能時代的來臨，部分地方政府辦公服務(wù)效率的高低及公眾滿意度很大程度上依賴于政府對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用能力水平。但政府原有的人力資源結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)時代需求。目前，我國大部分地方政府對數(shù)據(jù)的收集及應(yīng)用仍采用原始的抽樣調(diào)查、問卷調(diào)查等數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式，即使得到了有效的數(shù)據(jù)，由于欠缺水平較高的深度分析型綜合類人才，也無法挖掘高價值的數(shù)據(jù)信息推動政府治理現(xiàn)代化。從公務(wù)員的招錄崗位比例及考試方式來看，缺乏對高新技術(shù)創(chuàng)新高層次人才的引進(jìn)和資金投入。在流量時代，每個人每天都會產(chǎn)生很多的數(shù)據(jù)信息，然而現(xiàn)在的政府人才隊伍中數(shù)據(jù)處理水平較高的人員短缺，無法及時有效地將分析到的數(shù)據(jù)信息應(yīng)用到政府治理及公眾服務(wù)之中。相比于企業(yè)而言，政府人工智能技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，政府現(xiàn)代化治理水平的提高背后離不開強大的大數(shù)據(jù)人才隊伍，因此，加強對兼具數(shù)據(jù)處理及管理能力的高端人才的引進(jìn)與培訓(xùn)成為當(dāng)下政府部門亟需解決的重中之重。
（一）提高大數(shù)據(jù)平臺的整合交換進(jìn)度
要提高政府利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)的能力，整合政府各部門的零碎數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)目錄統(tǒng)一歸類，合并處理之前的相似性數(shù)據(jù)庫，減少數(shù)據(jù)庫的重復(fù)建設(shè)工作；加強工作性質(zhì)相關(guān)的政府部門的協(xié)調(diào)合作，交換各部門所需的數(shù)據(jù)信息，構(gòu)建統(tǒng)一的跨區(qū)域、跨行業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和交換平臺[6]；將基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和關(guān)鍵性數(shù)據(jù)有機結(jié)合，完善各部門的數(shù)據(jù)共享權(quán)力清單，提高政府部門的決策力及協(xié)同治理能力[7]。在政府各部門之間達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，共同推進(jìn)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與開放力度，逐步開放數(shù)據(jù)的共享度，規(guī)范數(shù)據(jù)庫的來源、格式、準(zhǔn)確性，加大覆蓋領(lǐng)域的范圍，可以使公眾通過政府微信公眾號、正式官方網(wǎng)站發(fā)布更新的數(shù)據(jù)，了解自己所在城市的民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城建發(fā)展、公共服務(wù)水平等更多的信息，避免公眾成為“信息孤島”群體。所以，要通過大數(shù)據(jù)平臺向公眾普及更多的與其息息相關(guān)的法律常識及生活常識，讓更多的公眾感受到政府的服務(wù)性，滿足人民對美好生活的追求[8]。
（二）強化對數(shù)字政府的宣傳培訓(xùn)力度
加強公眾對大數(shù)據(jù)政府的了解和認(rèn)識是政府應(yīng)做的工作。與企業(yè)相比，政府?dāng)?shù)字化起步較晚，但是可以選拔組織一批業(yè)務(wù)精干的人員，到百度、阿里巴巴、京東等企業(yè)參觀大數(shù)據(jù)平臺，并學(xué)習(xí)其數(shù)據(jù)管理經(jīng)驗。同時聘請優(yōu)秀的信息管理專家到政府部門開展培訓(xùn)，從概念層面到技術(shù)層面、操作層面一一講解，準(zhǔn)確解讀國家的大數(shù)據(jù)政策，并針對政府部門的業(yè)務(wù)范圍，設(shè)計出相應(yīng)的大數(shù)據(jù)平臺體系。根據(jù)平臺要求，分層次培訓(xùn)政府工作人員，資質(zhì)高的可以朝復(fù)合型人才方向培養(yǎng)，使其掌握高端技術(shù)，并委以重任；對于年齡層偏大、學(xué)習(xí)能力較弱的政府官員可以培訓(xùn)其對大數(shù)據(jù)的基本認(rèn)識及簡單操作，更多培訓(xùn)的內(nèi)容是大數(shù)據(jù)前瞻性的理念，更好地發(fā)揮服務(wù)型政府的職能；對一線服務(wù)人員，應(yīng)培訓(xùn)他們的宣傳意識。公眾對大數(shù)據(jù)并沒有很清晰的認(rèn)識，服務(wù)人員應(yīng)及時講解政府推出的智能辦理業(yè)務(wù)流程操作步驟，提升公眾參與度，并收集政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中存在的問題及建議，以便優(yōu)化數(shù)字辦公效率，切實惠及民生，達(dá)到便民實效。
（三）加大對大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺的財政金融支持力度
我國大部分地方政府對大數(shù)據(jù)應(yīng)用尚處于初級階段，主要原因之一在于資金有限。數(shù)據(jù)庫建設(shè)與維護(hù)需要資金投入，因此國家應(yīng)加大對地方政府的資金投入力度。尤其是西北偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)、地區(qū)科技水平不高，政府更應(yīng)加大對這些地區(qū)的資金傾斜和政策扶持，吸引更多的高科技信息人才；引進(jìn)先進(jìn)的智能技術(shù)運用到政務(wù)之中，積極開發(fā)新的大數(shù)據(jù)應(yīng)用軟件，提高政府辦公效率，提高政府的現(xiàn)代化治理水平，縮小區(qū)域間發(fā)展的不平衡，使政府通過數(shù)據(jù)一目了然地看到該地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展趨勢，提高政府的整體發(fā)展質(zhì)量[9]。
（四）數(shù)據(jù)開放主體實行行政免責(zé)制
行政免責(zé)是行政問責(zé)中的特殊情況。政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度不高的原因之一在于政府部門擔(dān)心數(shù)據(jù)質(zhì)量出現(xiàn)問題或公布的數(shù)據(jù)被惡意應(yīng)用而需承擔(dān)法律責(zé)任風(fēng)險[10]。目前，我國并沒有出臺專門的法律法規(guī)明確政府部門數(shù)據(jù)開放的權(quán)利及義務(wù)，主體責(zé)任范圍不清晰。因此，為鼓勵政府部門積極開放數(shù)據(jù)共享功能，可實行行政免責(zé)制。只要政府部門開放的是合理合法的數(shù)據(jù)，并且做到了對數(shù)據(jù)安全性的保護(hù)，在數(shù)據(jù)共享平臺公告中強調(diào)了哪些數(shù)據(jù)的保密性較高，需申請授權(quán)、登記過后使用；哪些是直接可以使用；明確了公眾使用數(shù)據(jù)的權(quán)限等即可。政府部門在盡到開放主體數(shù)據(jù)開放的義務(wù)之后，國家不能因為公眾利用數(shù)據(jù)資源出現(xiàn)違法亂紀(jì)等行為而對開放主體實行追責(zé)問責(zé)，否則會降低政府部門數(shù)據(jù)開放的勇氣、數(shù)量等，從而影響大數(shù)據(jù)政策落實的效率。當(dāng)然，政府部門對數(shù)據(jù)共享內(nèi)容采取不更新、保密的態(tài)度，也不利于推進(jìn)我國治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
（五）構(gòu)建政府與高校聯(lián)合的人才培養(yǎng)模式
在人才方面，政府可采用與高?；蚩蒲袡C構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)的方式，將政府單位內(nèi)部優(yōu)秀青年干部派往高校學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)的深層次理論與應(yīng)用技術(shù)，并結(jié)合部門業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)對象開發(fā)一套適用于本單位的大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，委托科研機構(gòu)集中培訓(xùn)并定期考核[11]，切實做到學(xué)以致用，并鼓勵自主創(chuàng)新，擺脫對外部技術(shù)的依賴，降低數(shù)據(jù)泄露的可能性，提高政府辦事效率。另外，政府可與大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)先進(jìn)的高校實驗室長期合作，定向培養(yǎng)政府部門需要的數(shù)據(jù)開發(fā)管理人才，輸送到政府部門實習(xí)，并選聘理論功底扎實、實踐能力強的畢業(yè)生到本單位工作，這樣政府部門不僅可以降低培訓(xùn)成本，而且人才選拔也具有針對性和適用性。政府部門也可進(jìn)一步加大人才扶持力度，與高校合作培養(yǎng)國際化大數(shù)據(jù)人才，公派高端技術(shù)人才到國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)。
實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理體系化運轉(zhuǎn)，是用好政府?dāng)?shù)據(jù)這一數(shù)據(jù)金礦的前提條件和有力保障，各級政府部門必須高度重視，不斷推動社會治理模式的創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。要探索政府部門管理和應(yīng)用數(shù)據(jù)的有效途徑，提升其科學(xué)決策、精準(zhǔn)服務(wù)、精細(xì)管理水平，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)為實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化提供的支撐作用。政府運用大數(shù)據(jù)治理不僅可以加快實現(xiàn)智慧化政府建設(shè)，而且可以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在全球化、信息化的今天，建設(shè)高端高效的數(shù)字化政府必將展現(xiàn)有效治國理政的中國智慧和中國樣本。
作者：新疆大學(xué) 張凱 劉亞男 周永華
來源：《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》
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